礦山生態(tài)修復(fù)利用模式和政策創(chuàng)新梳理
發(fā)布日期：2021-8-31、礦山生態(tài)修復(fù)
我國(guó)是礦產(chǎn)資源豐富的大國(guó)，建國(guó)以來，特別是改革開放后礦業(yè)迅速發(fā)展，但大規(guī)模的開發(fā)同時(shí)帶來了生態(tài)環(huán)境問題。權(quán)威遙感調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，截止2018年底，全國(guó)礦山開采占用損毀土地約5400多萬畝，其中正在開采的礦山占用損毀土地約2000多萬畝，歷史遺留礦山占用損毀約3400多萬畝。
為解決礦山生態(tài)修復(fù)歷史欠賬多、現(xiàn)實(shí)矛盾多、投入不足等突出問題，按照黨的十九大“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”的要求，堅(jiān)持“誰(shuí)破壞、誰(shuí)治理”“誰(shuí)修復(fù)、誰(shuí)受益”原則，通過政策激勵(lì)，吸引各方投入，推行市場(chǎng)化運(yùn)作、科學(xué)化治理的模式，加快推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)。
2、礦山修復(fù)與利用的模式借鑒
國(guó)際上，礦山生態(tài)修復(fù)已經(jīng)過長(zhǎng)期的探索和實(shí)踐，基本形成以基質(zhì)改良、植物修復(fù)、土壤質(zhì)量演變以及植物演替為主的技術(shù)體系。在土地功能轉(zhuǎn)化上，除了傳統(tǒng)的復(fù)墾復(fù)林利用外，基本可以概括為生態(tài)游憩、遺產(chǎn)紀(jì)念、再生利用三種活化利用模式。
2.1生態(tài)游憩模式
生態(tài)游憩模式是在礦山環(huán)境整治，恢復(fù)地區(qū)生物多樣性的基礎(chǔ)上，以優(yōu)美的戶外環(huán)境和特色景觀為依托，將廢棄礦區(qū)打造為生態(tài)主題的郊野游覽園區(qū)、主題公園等，重塑生境，豐富周邊居民生態(tài)游憩產(chǎn)品，帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
（1）國(guó)營(yíng)明石海峽公園
日本國(guó)營(yíng)明石海峽公園原來是一處大型采石采砂場(chǎng)，從20世紀(jì)50年代到90年代中期，這里為修建關(guān)西空港以及大阪與神戶城市沿海的人工島提供了1.06萬億立方米的砂石，挖掘深度達(dá)100米以上，造成大范圍裸露山體。項(xiàng)目通過持續(xù)多年的植被修復(fù)與雨水管理，將其改造成一個(gè)包括國(guó)際會(huì)議中心、星級(jí)旅館、大型溫室、露天劇場(chǎng)等設(shè)施創(chuàng)造面向未來的區(qū)域級(jí)休閑場(chǎng)所，至今仍是全球花海旅游熱門目的地。
20世紀(jì)80年代開始，該島所在的兵庫(kù)縣委托安藤忠雄進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，并成立綠化專家委員會(huì)，進(jìn)行恢復(fù)植被。規(guī)劃強(qiáng)調(diào)恢復(fù)自然的狀態(tài)，形成良好的景觀和創(chuàng)造為人服務(wù)的游憩空間。而科學(xué)的種植方式使這一計(jì)劃得以實(shí)現(xiàn)，具體包括在基巖上固定蜂窩狀的立體金屬板網(wǎng)，灌入新土后覆以草簾，以涵養(yǎng)水分。灌溉系統(tǒng)采用埋置聚乙烯管，密度為1米間隔。同時(shí)，由于當(dāng)?shù)亟邓肯鄬?duì)較低，因此為了植物生長(zhǎng)的需要，采用收集地表水、中水循環(huán)再利用等技術(shù)。
（2）Biville采石場(chǎng)休閑區(qū)
Biville采石場(chǎng)位于法國(guó)克萊弗坦大峽谷，具有尺度大、高差大，生態(tài)退化嚴(yán)重的特點(diǎn)。項(xiàng)目通過臺(tái)地改造、植被修復(fù)、水流引入等技術(shù)手段營(yíng)造濱湖生境，將原采石場(chǎng)打造為地區(qū)垂釣圣地、湖泊休閑區(qū)。
項(xiàng)目利用礦坑原有的地形優(yōu)勢(shì)，因勢(shì)利導(dǎo)，通過一系列的設(shè)施和設(shè)備來引導(dǎo)水流，使其匯聚到谷底形成湖泊。對(duì)直線型的采石坑進(jìn)行臺(tái)地改造，不僅方便游人，也使得高處的徑流可以從草地流入排水溝，保護(hù)地表免受雨水、徑流的沖擊和侵蝕。在此基礎(chǔ)上引入金雀花、荊豆等耐貧瘠、強(qiáng)根系、強(qiáng)固氮，通過植物根系促使地表牢固，形成表土層。考慮到當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)垂釣的巨大需求，谷底的巨大湖泊岸線進(jìn)行了精細(xì)設(shè)計(jì)，方便人們釣魚。
（3）Kinta 自然公園
Kinta自然公園位于馬來西亞，以低環(huán)境影響手段促進(jìn)生態(tài)修復(fù)，引入旅游度假功能統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)與地區(qū)發(fā)展，將生態(tài)環(huán)境極其惡劣露天舊鉛礦改造為兼具保護(hù)與娛樂功能的郊野公園。
項(xiàng)目以生物自然修復(fù)方式為主，促進(jìn)土壤的自凈和植被再生，并濕地營(yíng)造為微生物繁殖提供生境。同時(shí)，注重旅游度假功能的發(fā)揮，把公園內(nèi)的固有資源與旅游業(yè)相結(jié)合，改造利用鉛礦遺跡、廢棄工廠用房作為景點(diǎn)及游客中心，建設(shè)自然教育和野外實(shí)習(xí)設(shè)施，以及鳥巢、觀光塔、野營(yíng)和庇護(hù)所。推出觀賞野生動(dòng)物及鳥類的活動(dòng)、寫生、攝影、出掉、游湖、野外遠(yuǎn)足等活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)恢復(fù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共同發(fā)展目標(biāo)。
2.2遺產(chǎn)紀(jì)念模式
遺產(chǎn)紀(jì)念模式在生態(tài)修復(fù)的基礎(chǔ)上，突出工礦地區(qū)景觀，重點(diǎn)體現(xiàn)礦山開采情景，將廢棄礦山改造為城市工業(yè)文明記憶場(chǎng)所、遺產(chǎn)公園、博物館等科普文化設(shè)施以及工業(yè)旅游目的地。
（1）狄俄尼索斯采石場(chǎng)
希臘狄俄尼索斯采石場(chǎng)始建于15世紀(jì)。項(xiàng)目采取低影響手段，從設(shè)計(jì)到施工都不做過多的修飾和加工，最大限度體現(xiàn)采石場(chǎng)原始風(fēng)貌。
項(xiàng)目就地取材，充分利用原有場(chǎng)地素材，由穿越舊采石場(chǎng)的步行小道組織游覽路徑，將廢棄地改造成露天博物館，為游客提供了一個(gè)重現(xiàn)傳統(tǒng)大理石開發(fā)挖掘的情景空間。
（2）辰山植物園礦坑花園
辰山植物園礦坑花園位于上海，所處辰山原為70米高的小山丘。1905年，辰山開始動(dòng)工采石，直至2000年辰山采石場(chǎng)才被政府關(guān)閉，多年開采形成了巨大的礦坑。項(xiàng)目基于“最小干預(yù)”的理念，經(jīng)過6年的清理、規(guī)劃和植被種植，改造成年游客量達(dá)160萬人的上海市新地標(biāo)與城市名片。
深潭區(qū)是礦坑花園的核心，其前身為辰山采石場(chǎng)的遺跡，整個(gè)辰山南坡被開采用作建筑石材之后，又向地下縱深挖掘，深入地面60余米，潭水距離地面30余米，潭水最深處也有30余米。在礦坑景區(qū)內(nèi)，設(shè)計(jì)師創(chuàng)造出了一個(gè)由澆注的鋼桶、貼合懸崖的鋼棧橋、人工“一線天”及木浮橋組成的游線，近距離感受礦坑采石場(chǎng)帶來的視覺沖擊，并體驗(yàn)人工瀑布飛流直下的壯觀氣勢(shì)。
2.3再生利用模式
再生利用模式充分挖掘礦山地區(qū)所處的區(qū)位價(jià)值，強(qiáng)化原有礦山地區(qū)懸崖、峭壁等地形特征，將原有礦業(yè)用地轉(zhuǎn)化為具備獨(dú)特的空間體驗(yàn)的體育運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地、高端度假酒店等功能空間，重塑地區(qū)活力。
（1）布拉加市政球場(chǎng)
布拉加市政球場(chǎng)位于葡萄牙原蒙特卡斯特羅花崗巖采石場(chǎng)舊址上, 項(xiàng)目充分利用采石場(chǎng)的懸崖峭壁地形，通過植入大型體育設(shè)施，帶動(dòng)城市貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)并支持未來的增長(zhǎng)。
項(xiàng)目保留原場(chǎng)地的自然形態(tài)，建筑場(chǎng)地與原有的懸崖峭壁相結(jié)合。球場(chǎng)設(shè)施齊全，建有30154個(gè)座位，352個(gè)衛(wèi)生間，20個(gè)酒吧，4個(gè)急救中心。其新聞大廳可容納600人同時(shí)進(jìn)行工作。而270平米的超大屏幕堪稱歐洲球場(chǎng)之最。
（2）上海天馬山酒店
上海天馬山酒店位于上海松江國(guó)家風(fēng)景區(qū)內(nèi)，2013年開始動(dòng)工，目前仍在施工中。天馬山深坑原為40米高的小山丘。自解放前即開始炸山采石，20世紀(jì)50年代末，整個(gè)山丘已蕩然無存，到20世紀(jì)70年代，已形成88米深的大坑。項(xiàng)目利用場(chǎng)地地形優(yōu)勢(shì)，形成獨(dú)特的全球罕見的深坑商業(yè)酒店景觀，通過創(chuàng)造與眾不同的消費(fèi)體驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。
2006年，世茂集團(tuán)通過招拍掛獲取了包含了深坑場(chǎng)地的商服用地地塊。該項(xiàng)目建設(shè)難度極大，在消防、抗震和防水等各方面均有所突破，對(duì)石坑中受到污染的湖水和裸露的坑壁進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)，沿坑壁施工建設(shè)五星級(jí)酒店，利用高差營(yíng)造瀑布和湖底景觀。目前酒店尚未開業(yè)，但已經(jīng)收到全球獵奇旅客的密切關(guān)注。
3.礦山修復(fù)用地政策創(chuàng)新
據(jù)實(shí)核定礦區(qū)土地利用現(xiàn)狀地類
地方各級(jí)自然資源主管部門要據(jù)實(shí)調(diào)查礦區(qū)土地利用現(xiàn)狀、權(quán)屬、合法性。對(duì)已有因采礦塌陷確實(shí)無法恢復(fù)原用途的農(nóng)用地，經(jīng)省級(jí)自然資源主管部門會(huì)同相關(guān)部門組織核實(shí)并征得土地權(quán)利人同意，報(bào)自然資源部核定后，可以變更為其他類型農(nóng)用地或未利用地，涉及耕地的據(jù)實(shí)統(tǒng)籌進(jìn)行核減，其中涉及永久基本農(nóng)田的按規(guī)定進(jìn)行調(diào)整補(bǔ)劃，并納入國(guó)土空間規(guī)劃。耕地核減不免除造成塌陷責(zé)任人的法定應(yīng)盡義務(wù)。
強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃管控和引領(lǐng)
市、縣級(jí)人民政府編制國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)，應(yīng)充分考慮歷史遺留礦山和正在開采礦山的廢棄礦區(qū)土地利用現(xiàn)狀和開發(fā)潛力、土壤環(huán)境質(zhì)量狀況、水資源平衡狀況、地質(zhì)環(huán)境安全和生態(tài)保護(hù)修復(fù)適宜性等，尊重土地權(quán)利人意見，結(jié)合生態(tài)功能修復(fù)和后續(xù)資源開發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等需求，按照宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建、宜水則水、宜留則留原則，合理確定礦區(qū)內(nèi)各類空間用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時(shí)序，優(yōu)化國(guó)土利用格局，為合理開發(fā)和科學(xué)利用創(chuàng)造條件。
鼓勵(lì)礦山土地綜合修復(fù)利用
歷史遺留礦山廢棄國(guó)有建設(shè)用地修復(fù)后擬改為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的，在符合國(guó)土空間規(guī)劃前提下，可由地方政府整體修復(fù)后，進(jìn)行土地前期開發(fā)，以公開競(jìng)爭(zhēng)方式分宗確定土地使用權(quán)人；也可將礦山生態(tài)修復(fù)方案、土地出讓方案一并通過公開競(jìng)爭(zhēng)方式確定同一修復(fù)主體和土地使用權(quán)人，并分別簽訂生態(tài)修復(fù)協(xié)議與土地出讓合同。歷史遺留礦山廢棄國(guó)有建設(shè)用地修復(fù)后擬作為國(guó)有農(nóng)用地的，可由市、縣級(jí)人民政府或其授權(quán)部門以協(xié)議形式確定修復(fù)主體，雙方簽訂國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)合同，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)或者漁業(yè)生產(chǎn)。
對(duì)歷史遺留礦山廢棄土地中的集體建設(shè)用地，集體經(jīng)濟(jì)組織可自行投入修復(fù)，也可吸引社會(huì)資本參與。修復(fù)后國(guó)土空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可出讓、出租用于發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)。
各地依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃在礦山修復(fù)后的土地上發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，建設(shè)觀光臺(tái)、棧道等非永久性附屬設(shè)施，在不占用永久基本農(nóng)田以及不破壞生態(tài)環(huán)境、自然景觀和不影響地質(zhì)安全的前提下，其用地可不征收（收回）、不轉(zhuǎn)用，按現(xiàn)用途管理。
實(shí)行差別化土地供應(yīng)
各地可依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃，利用礦山修復(fù)后的國(guó)有建設(shè)用地發(fā)展教育、科研、體育、公共文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)福利等產(chǎn)業(yè)，符合《劃撥用地目錄》的，可按有關(guān)規(guī)定以劃撥方式提供土地使用權(quán)，鼓勵(lì)土地使用人在自愿的前提下，以出讓、租賃等有償方式取得土地使用權(quán)。礦山修復(fù)后的國(guó)有建設(shè)用地可采取彈性年期出讓、長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合的方式供應(yīng)。
盤活礦山存量建設(shè)用地
各地將正在開采礦山依法取得的存量建設(shè)用地和歷史遺留礦山廢棄建設(shè)用地修復(fù)為耕地的，經(jīng)驗(yàn)收合格后，可參照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，騰退的建設(shè)用地指標(biāo)可在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。其中，正在開采的礦山將依法取得的存量建設(shè)用地修復(fù)為耕地及園地、林地、草地和其他農(nóng)用地的，經(jīng)驗(yàn)收合格后，騰退的建設(shè)用地指標(biāo)可用于同一法人企業(yè)在省域范圍內(nèi)新采礦活動(dòng)占用同地類的農(nóng)用地。
在符合國(guó)土空間規(guī)劃和土壤環(huán)境質(zhì)量要求、不改變土地使用權(quán)人的前提下，經(jīng)依法批準(zhǔn)并按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)繳土地出讓價(jià)款后，礦山企業(yè)可將依法取得的國(guó)有建設(shè)用地修復(fù)后用于工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途。
合理利用廢棄礦山土石料
對(duì)地方政府組織實(shí)施的歷史遺留露天開采類礦山的修復(fù)，因削坡減荷、消除地質(zhì)災(zāi)害隱患等修復(fù)工程新產(chǎn)生的土石料及原地遺留的土石料，可以無償用于本修復(fù)工程；確有剩余的，可對(duì)外進(jìn)行銷售，由縣級(jí)人民政府納入公共資源交易平臺(tái)，銷售收益全部用于本地區(qū)生態(tài)修復(fù)，涉及社會(huì)投資主體承擔(dān)修復(fù)工程的，應(yīng)保障其合理收益。土石料利用方案和礦山生態(tài)修復(fù)方案要在科學(xué)評(píng)估論證基礎(chǔ)上，按“一礦一策”原則同步編制，經(jīng)縣級(jí)自然資源主管部門報(bào)市級(jí)自然資源主管部門審查同意后實(shí)施。
加強(qiáng)監(jiān)督管理
地方各級(jí)自然資源主管部門要加強(qiáng)工作指導(dǎo)，做好日常監(jiān)督管理，建立健全政府、礦山企業(yè)、社會(huì)投資方、公眾共同參與的監(jiān)督機(jī)制，探索建立修復(fù)企業(yè)誠(chéng)信檔案和信用積累制度。特別要確保礦山修復(fù)形成的耕地及其他農(nóng)用地質(zhì)量達(dá)到土壤環(huán)境質(zhì)量要求；確保對(duì)列入土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄的地塊，在達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)目標(biāo)之前，不得調(diào)整為住宅、公共管理與公共服務(wù)用地。加強(qiáng)對(duì)涉及廢棄土石料處置項(xiàng)目的監(jiān)管，防止各類違規(guī)違法問題的發(fā)生。